此前三年间，新型农村社会养老保险(下称新农保)、城镇居民社会养老保险(下称城居保)的迅速推广，使得全世界最大的养老保障网络已在中国显出雏形。到今年底，中国要实现新农保和城居保全覆盖，这是本届最后一年的工作重点。
一、新农保出台原因
自19__年始建立的城镇职工基本养老保险，是现行养老保险的主体——截至20__年_月，参保人数达到2.99亿人。然而，在长达十余年的时间里，农民、城镇非正规部门就业者和无业者，却始终游离在保障的大门之外。对他们来说，个人积蓄和家庭赡养，仍是晚年生活的主要经济来源。
20__年底，新农保制度建立，并在三年间扩张到全国所有行政县。20__年，针对数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城居保制度亦在全国铺开。
新农保吸收了大量参保者的同时，也沿袭了中国基本养老保险制度的诸多痼疾。比如，基金多分散在县级，导致人员流动下保险接续困难，基金增值无门、实质贬值，以及监管乏力等。而新农保中半强制参保的“捆绑条款”，引起许多农民反感，加之目前的制度设计激励性缺失，老农保无疾而终的阴影未完全散去，农民对新制度普遍信心不足。
扩大养老覆盖面高歌猛进之时，对养老制度本身，也到了重新反思的时刻。
二、新农保概况
20__年_月_日，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》对外发布，新农保就此起步。
新农保借鉴了城镇职工基本养老保险的结构，实行个人、统筹双账户结构，所需资金来
自个人缴费、集体补助、补贴。其中，个人缴费从每年100元至500元分为五档，参保人自愿选择，地方对个人账户给予最少每年30元的补贴，共同记入个人账户，参保人年满60岁后按月领取养老金。此外，目前已经年满60岁的农民，每月可直接领取55元的基础养老金，这部分资金，在中西部地区由财政全额承担，在东部地区，财政承担50%。
三、新农保制度的缺点
1.对年轻人吸引力的缺失
据湖南省人社厅提供的数据，虽历经数次动员，该省16岁－35岁的年轻农民中，只有20%加入了新农保，其他省份的情况也类似。究其根本原因：新农保自身存在制度缺陷，客观上人员流动，导致人们的参保积极性不高。
中国的养老保险制度中，职工基本养老保险、新农保和城居保三大体系的基本结构、筹资渠道、基金账户各自，互相之间无法转移接续，即使是同一险种之中，也难以跨省接续。为此，20__年曾出台办法，解决职工基本养老保险的跨省转移接续问题，但对不同险种之间的对接，此前却一直没有解决方案。
而中国农村的一个普遍现实是，年轻农民大量外出打工，流动频繁，流动人口超过2亿。险种之间无法接续的现实后果就是，一位农民在户籍地加入新农保，数年后，若其转去大城市打工，加入企业职工基本养老保险，不但此前缴费无法携带，只有留在当地，而其缴费年限也将从零开始计算，对日后领取养老金将造成损失。
除去各险种之间对接无门。新农保面临的另一问题在于，基金统筹层次很低，多为县级，养老基金在哪一级统筹，意味着个人账户的钱存在哪一级财政专户。新农保个人账户由两部分组成——个人缴费与地方财政补贴，当农民离开参保所在县，地方显然不愿其带走历年补贴。这意味着，农民在本省各县之间转移，基金也无法携带。
2.保障水平过低
在解决农民养老的问题上，中国曾有过失败的尝试与教训，对今天的实施依然具有借鉴价值。
上世纪__年代初时，中国推广农村社会养老保险(下称老农保)。到19__年，全国老农保基金积累金额140亿元，参保人数超过8000万，覆盖中国农村人口的10%。老农保由主导，以县级为单位实施。农民个人缴费为主，集体给予补助，缴费分十个档次，月缴费最低2元，最高20元，也可以一次性交费，个人和集体的缴费全部进入个人养老基金账户。农民
60岁后，可按照个人账户积累额领取养老金。
该制度的先天缺陷在于，方案不承诺投入，实行完全积累的个人账户，本质上类似储蓄制度，且保障水平过低，农民没有参与积极性，最终，老农保实行数年后退出历史舞台。自19__年起，开始在全国范围对老农保清理整顿，其中中西部省份的做法多为简单退还本金，连利息也未曾支付。十多年后的今天，对老农保的清理还未完成，近年仍有农民每月领到2元养老金的消息见诸报道。
现行的新农保与老农保相比，筹资来源和水平已不可同日而语，但保障水平低，仍是其面临的最大问题。
中国XX的一份调研报告显示，20__年，中国城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠养老金生活，但在农村，能够依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅为4.6%。
当然，高养老金水平，就需要高缴费来支撑，新农保中也设置了“多缴多得”的制度激励，但实际情况基本落空。新农保个人账户年度设置了100元至500元五档，但绝大部分参保人都选择了每年100元的最低缴费档。
根据目前的城镇化速率，到20__年城镇化率达到65%，还有35%的人口常住农村，而那时，新生代农民工基本进入50多岁，即将开始支取养老金，过低的保障水平，将带来严重的社会问题。
3.财政压力
综观新农保的制度设计，与城镇职工养老制度有很大不同，后者更接近一个社会保险制度，追求系统内的财务平衡，而前者实际是财政补贴支撑的普惠型福利制度与个人强制储蓄的结合，基金由个人账户构成，完全积累，不在社会成员间共享，不用于当期支付。由此可见，这一制度的持续，依靠的是各级财政的持续、不断投入。
新农保吸取了老农保的一个教训：自建立之初就明确投入，其中又以财政为投入主体。自20__年至今的三年间，财政向新农保基础养老金投入1100亿元，各级地方财政投入缴费补贴300多亿元。
鉴于目前新农保的低保障水平，对主要承担支付的财政来说，当前负担尚不算重。不过，由于各地财政水平不同，当新农保全面铺开，欠发达地区的投入将出现困难。
长远来看，新农保还存在财政压力。当前个人账户计发办法是总余额除以139个月，
按月领取。也就是说，参保人自60岁起至72岁，资金将全部领取完毕，之后，必须负担起个人72岁之后所有的养老金支付。
对于本应自身财务平衡的城镇职工基本养老保险来说，目前完全无法摆脱财政依赖——由于存在缺口，仍需财政转移支付，其投入可持续性压力更大。
欧债危机之后，学界普遍认为，可持续的养老保险制度，应当以精算基础上的财务平衡为追求，在保险制度与国家财政之间设置防火墙，以免财政不断投入的无底洞，将国家经济拖入深渊。
四、对新农保制度的讨论与建议
为什么会有这样不合情理的制度安排我以为，新农保在制度设计的过程中，缺乏时空观念和整体的理念。
第一，我们不能正视城乡收入的差别，所以在制度安排上，重形式轻实质，以为城乡养老保险制度在形式上一样就是城乡统筹了，机械地将城乡统筹理解为城乡同一。
第二，新农保是典型的由上而下的制度安排，缺乏内在动力。就整体而言，农民对即期收入的保障要求大于养老保障的要求，即使有老年收入保障的需求，也并不要求通过保险的形式来满足，就此而言，新农保在某种意义上是个伪问题，是外在的加给农民的。有论者常引他国的经验来说中国的事，却忽视了中国的农民是小农，高收入国家的农民是农场主，不是一个概念。
第三，缺乏整体的理念，只是站在养老保险制度的立场上来设计新农保，如果换个角度，站在社会保障制度的立场上，或者稍微考虑一下社会福利最大化原则，就有可能做其他的选择。有论者花许多时间计算当下农民的收入、消费与储蓄，证明农民是有能力缴费的，却忽视了储蓄的目的是多样的，不同的目的间有优先次序，效用是不同的，个人福利和社会福利也是不同的。同一笔储蓄用于子女教育、医疗保险可能比养老保险更有优先权，个人的效用和社会福利也会更大，如果将农民收入的效用作一个整体来考虑，也许有不同的结论。第四，缺乏前瞻性。中国仍然处在高速城镇化、非农化的过程中，每年有数以千万计的人口通过非农化进入城镇，即使新农保个人账户可携带，区区一两千元钱对于城镇化了的新居民几十年后的养老有什么作用而且制度执行的成本却是不能少的。
中国的老年人收入保障制度需要顶层设计，需要正视制度的初始条件，以发展的眼光设计制度。